Menakar Value For Money dalam Perencanaan Penganggaran Belanja Daerah

Doktor Administrasi Publik Universitas Brawijaya, Nursalim.

Oleh : Nursalim
Doktor Administrasi Publik Universitas Brawijaya

GrafikaNews.com - Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan bentuk dari realisasi komitmen pejabat publik dalam melaksanakan pembangunan daerah.

Wujud dari akitivitas pemerintah daerah akan dapat dirasakan sentuhan kemanfaatannya oleh masyarakat ketika siklus proses belanja daerah dapat dilaksanakan dengan baik. Artinya tepat rencana, tepat pelaksanaan dan tepat sasaran on the track. Seperti diantaranya; belanja penyediaan fasilitas umum berupa  pembangunan infrastruktur jalan, jembatan, rumah sakit, gedung sekolah, pasar, belanja pelayanan kesehatan, belanja subsidi, belanja penyelenggaraan pendidikan, dan kebutuhan belanja pelayanan publik lainnya.

Salah satu instrumen strategis penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah APBD. Mekanisme belanja harus disusun sedemikian rupa sehingga proses belanja dapat dilakukan secara berkeadilan dan terkendali. Pemerintah daerah selaku organisasi publik nonprofit memang tidak dituntut untuk memberikan keuntungan atau menghasilkan laba, tapi bukan berarti dapat mengeluarkan uang (belanja daerah) dengan sesuka hatinya, tanpa memperhatikan manajemen kas.

Auditor ekternal maupun internal, tentu akan memberi perhatian lebih pada audit atas kinerja belanja daerah, karena sebagian besar kebocoran APBD terletak pada pelaksanaan belanja, meskipun dalam proses perencanaan penganggaran akan memberi warna terhadap postur belanja daerah yang bernilai ekonomis, efisien dan fektif.

Biasanya kebocoran dapat disebabkan oleh adanya praktik-praktik yang mengabaikan norma kepatutan dan kewajaran maupun karena ketidak pahaman para pejabat publik dalam melakukan proses belanja daerah.

Pelaksanaan belanja daerah yang tidak semestinya, dapat diklaster menjadi beberapa kategori.

(1) over spending atau belanja yang melebihi kebutuhan
(2) mis spending atau belanja yang tidak sesuai kebutuhan
(3) under spending atau belanja yang tidak terlaksana, dan
(4) fraud spending atau belanja yang melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pelaksanaan belanja seperti ini adalah kesalahan belanja yang sering dijumpai dalam pelaksanaan belanja APBD,  hampir terjadi di semua daerah yang disebabkan oleh beberapa hal seperti;

- Kategori pertama (1)
Kategori over spending, mis spending dan under spending. Pada umumnya disebabkan oleh ketidaktahuan para pejabat publik dalam melakukan proses-proses belanja daerah.

- Kategori kedua (II)
Kategori fraund spending. Disebabkan oleh adanya oknum para pejabat publik yang secara sengaja melakukan penyelewengan atas pelaksanaan belanja daerah.

Kendatipun proses pelaksanaan belanja daerah tidak bisa dipisahkan dari proses perencanaan anggaran daerah, akan tetapi siklus dan tahapan penyusunan anggaran belanja daerah sangat berpengaruh pada kualitas belanja atau spending quality.

Sistem penganggaran yang berbasis pada pendekatan kinerja yang saat ini telah diimplementasikan oleh sektor publik untuk mendorong proses penyusunan anggaran daerah menjadi lebih fokus dan terarah.

Maka berdasarkan pada mekanisme ini, setiap penyusunan perencanaan anggaran daerah harus disusun atas output yang ingin dicapai. Indikator output ini sangat bermanfaat untuk mengetahui efektivitas dari belanja daerah.

Oleh karenanya, kualitas output sangat menentukan kualitas belanjanya. Output yang baik akan memberikan hasil atau outcome dan manfaat atau benefit  yang baik sehingga outcome akan menjadi jelas, nyata dan terukur.

Sementara output yang buruk akan berdampak pada tidak optimalnya hasil sehingga belanja daerah tersebut tidak efektif. Disamping itu, output yang baik adalah output yang disusun atas dasar analisis kebutuhan yang rasional dan terukur.

Menurut analisa dan kajian penulis, proses penyusunan perencanaan anggaran dan pelaksanaan belanja daerah, yaitu; masih terdapat beberapa kelemahan seperti yang diuraikan diatas, yaitu masih terdapat ketidaktahuan para pejabat publik dalam melakukan proses pelaksanaan belanja daerah dan adanya oknum pejabat publik yang secara sengaja melakukan penyelewengan. 

Dua hal ini akan menyebabkan adanya over spending, mis spending, under spending dan fraud spending dalam pelaksanaan belanja daerah.
Ketidaktahuan para pejabat publik tersebut, dalam melakukan proses belanja daerah adalah merupakan salah satu konsekuensi dari penerapan sistem penganggaran berbasis kinerja atau performance budgeting.

Dalam implementasi anggaran berbasis kinerja setiap pejabat publik dituntut baik pada posisi staf maupun pada tingkat top leader harus mengerti dan memahami setiap tindakan belanja daerah yang dibutuhkan dalam pelaksanaan program, kegiatan maupun sub kegiatan. Jika hal ini tidak dipahami, maka proses penyusunan dan pelaksanaan belanja daerah menjadi tidak optimal.

Seperti misalnya, ketika pejabat publik sebagai contoh mereka tidak mengetahui bahwa anggaran berbasis kinerja memiliki prinsip lets the manager manage dan fleksibilitas. Prinsip ini mengandung makna bahwa para pemimpin perangkat daerah sebagai pimpinan dalam organisasi memiliki fleksibilitas dalam mengelola anggaran daerah, namun kebanyakan dari mereka menganggap anggaran itu kaku, sehingga ketika ada kegiatan yang harus dilaksanakan namun belum dianggarkan mereka mengalami kebingungan dan pada akhirnya kegiatan tidak berjalan optimal tentu memang ada norma dan kaidah yang harus dipahami, dimengerti alur dan prosedurnya yang menjadi rujukan dan aturan mainnya.

Maka responsif dari permasalahan tersebut harus dilakukan langkah-langkah strategis dan massive, terutama terkait dengan upaya peningkatan kapasitas dan kapabilitas pejabat publik dalam bidang perencanaan dan pelaksanaan anggaran daerah.

Meskipun proses tersebut tidak dapat dikontrol sepenuhnya, karena proses ini memerlukan satakolder lain. Namun bukan berarti keinginan untuk mengoptimalkan belanja daerah tidak dapat dilakukan.

Ada beberapa langkah sederhana yang masih berada dalam pengawasan dan kendali yang dapat di terapkan dalam organisasi yang dipimpin yaitu;

(a) penajaman peran person in charge  anggaran, penyusunan analisis kebutuhan belanja yang komprehensif, dengan menerapkan perinsip evaluasi value for money, dan meningkatkan pemahaman para pejabat publik di level SKPD terhadap mekanisme dan prosedur anggaran publik.

Berikut ini adalah beberapa hal yang perlu kita pahami agar proses pelaksanaan program, kegiatan maupun sub kegiatan dapat berjalan dengan efisien dan efektif, yaitu dengan  penajaman peran person in charge anggaran.

Penerapan anggaran berbasis kinerja menuntut adanya person in charge anggaran pada setiap unit kerja, bidang dan subbidang  yang berfungsi untuk menyusun rencana anggaran dalam RKA secara berjenjang.

Prinsip penyusunan anggaran juga harus dibarengi dengan penyusunan Term Of Reference (TOR) atau kerangka acuan kerja  pada masing-masing sub kegiatan untuk mengkombinasikan pengawasan dan pengendalian dari top down dan bottom up, sehingga anggaran yang disusun benar-benar merupakan ekspresi keuangan dari rencana dan tujuan organisasi SKPD yang bersangkutan.

Person in charge anggaran harus mampu berfungsi sebagai instruktur, dan berani serta mampu memberikan penjelasan kepada para staf atau pimpinan tentang bagaimana menyusun dan mengelola anggaran dengan benar, sehingga anggaran yang dihasilkan memiliki output yang benar-benar dibutuhkan.

Salah satu kekeliruan pemahaman dari para pejabat publik dalam mengelola anggaran adalah masih melekatnya pradigma tentang sistem penganggaran inkremental dan masih terbawa sampai saat ini yaitu masih adanya pola pikir bahwa anggaran itu harus selalu bertambah dan habis. Maka disinilah peran penting person in charge anggaran untuk menjelaskan kepada pimpinan untuk bagaimana anggaran bahwa ada hal-hal yang dapat ditoleransi utuk dilakukan penyesuaian sebatas menambah indikator output.             

(b) analisis kebutuhan yang komprehensif artinya analisis kebutuhan adalah salah satu yang seringkali diabaikan, kalaupun ada pada umumnya tidak disusun secara komprehensif.

Menurut Roger Kaufman dan Fenwick W. English (1979) menyatakan bahwa analisis kebutuhan sebagai sutu proses formal untuk menentukan jarak atau kesenjangan antara keluaran dan dampak yang nyata dengan keluaran dan dampak yang diinginkan, lalu kemudian menempatkan urutan kesenjangan ini dalam skala prioritas, kemudian memilih hal yang paling penting untuk diselesaikan masalahnya.

Ada beberapa kata kunci dalam analisis kebutuhan adalah (1) kondisi existing, (2) kondisi ideal, (3) skala prioritas.

Kesenjangan antara kondisi yang ada (existing) dengan kondisi ideal menimbulkan kebutuhan. Dalam pemenuhan kebutuhan tersebut tentu memerlukan sumber daya yang mungkin terbatas, sehingga harus ada skala prioritas atas pemenuhan kebutuhan tersebut.

Secara umum langkah-langkah yang dapat dilakukan dalam proses penyusunan analisis kebutuhan adalah sebagai berikut;

(1) mengidentifikasi kondisi yang ada (existing)
(2) mengidentifikasi kondisi ideal yang telah ditetapkan, seperti standarisasi yang telah ditetapkan oleh yang berwenang. Apabila standar ini tidak ada, maka harus disusun asumsi-asumsi ideal yang dibutuhkan oleh unit yang bersangkutan
(3) mengidentifikasi kebutuhan sebagai hasil kesenjangan antara kondisi yang ada (existing) dengan kondisi/asumsi ideal
(4) mengidentifikasi kebutuhan sesuai dengan standar/asumsi ideal yang telah ditetapkan
(5) mengidentifikasi sumber daya yang dimiliki
(6) menentukan skala prioritas berdasarkan sumber daya yang dimiliki, seperti melakukan pemecahan pemenuhan kebutuhan dalam beberapa tahun kedepan.

Dalam menaker value for money dalam penganggaran belanja daerah adalah value for money terdiri atas tiga prinsip dasar  yaitu, ekonomis, efisien, dan efektif.

Di negara-negara eropa misalnya inggris menggunakan konsep ini, sebagai instrumen untuk asesmen efektivitas penganggaran dan belanja sektor publik, prinsip tersebut dapat dinarasikan sebagai berikut;

(1) prinsip ekonomis yaitu bagaimana mendapatkan sumber daya input dengan nilai biaya minimal
(2) prinsip efisien yaitu bagaimana meminimalkan sumber daya input untuk mendapatkan output tertentu, dan
(3) prinsip efektif yaitu bagaimana output yang dihasilkan menghasilkan outcome yang telah ditentukan.

Tools analisis ini dapat digunakan dalam konsep value for money, yaitu  cost benefit analysis dan cost effectiveness analysis. Kedua tools ini memiliki cakupan sasaran yang sama, yaitu bagaimana mengelola biaya untuk mendapatkan dampak ekonomi (benefit) atau non ekonomi (efektivitas) yang optimal.

Cost benefit analysis biasanya digunakan untuk kegiatan yang dampaknya dapat diukur secara ekonomis, sedangkan cost effectiveness analysis digunakan untuk kegiatan yang dampaknya tidak dapat diukur secara ekonomis.

Sebelum menyusun analisis value for money, dalam setiap evaluasi rencana program, kegiatan dan sub kegiatan dalam perencanaan anggaran belanja daerah perlu menyiapkan alternatif metode pelaksanaan, sehingga pada akhirnya dapat dipilih mana metode pelaksanaan yang paling ekonomis, efisien, dan efektif.

Beberapa langkah strategis  yang harus dilakukan dalam melakukan asesmen value for money  dalam perencanaan anggaran belanja daerah untuk efektivitas adalah;

(1) menetapkan target yang ingin dicapai, target ini biasanya turunan dari sasaran strategis visi dan misi kepala daerah.
(2) pengukuran target yaitu sebaiknya tidak hanya terbatas pada pencapaian output, akan tetapi juga dievaluasi bagiamana pencapaian outcomenya.

Evaluasi atas mencapaian output biasanya dilakukan dalam tahun yang berkenaan, sedangkan evaluasi outcome bisa saja dievaluasi pada beberapa tahun yang akan datang, karena dampaknya akan terlihat pada tahun berikutnya.

Maka dalam perencanaan dan penganggaran belanja daerah yang diturunkan dalam program kegiatan dan sub kegiatan hanya sebatas evaluasi ouput. Sehingga evaluasi outcome terabaikan yang pada akhirnya  sebagian besar hasil dan manfaat dari program tersebut dalam jangka panjang tidak pernah kita evaluasi.

Kita hanya terbuai dengan predikat WTP tetapi apakah kualitas belanja daerah bisa maksimal memberikan outcome di masa yang akan datang, opini BPK atas predikat Wajar Tanpa Pengecualian adalah penting untuk akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan publik, tetapi kualitas belanja spending quality daerah jauh lebih penting, untuk itu harus dijaga outcome-nya, dan tidak tertutup kemungkinan pemeriksaan internal atau eksternal atas pengeloaan belanja publilk akan mengarah pada pencapain audit outcome.

(3) menetapkan target, maka kita harus menyusun detail perencanaan, mulai dari menentukan sumber daya yang belum di miliki, bagaimana cara memperoleh sumber daya tersebut, kapan melaksanakan program, bagaimana melaksanakan program tersebut. Proses ini adalah salah satu rangkaian penting karena akan menentukan seberapa biaya yang akan dikeluarkan untuk mencapai output atau outcome.

Kesalahan yang sering dilakukan adalah kita hanya terpaku pada satu proses dan tidak menyusun alternatif proses. Seperti misalnya ketika membutuhkan sumber daya kendaraan dinas, maka kita hanyak menggunakan metode pembelian tanpa mempertimbangkan atau menganalisis metode sewa atau pinjam sebagai alternatif  proses untuk dikaji guna mendapatkan biaya yang paling efisien sehingga proses yang kita lakukan ekonomis.

(4) melaksanakan rencana sesuai time schedule kegiatan adalah hal tersulit untuk dilakukan karena pada umumnya di instansi publik akan mengalami keterlambatan penyerapan anggaran daerah. 

Penyebabnya sangat kompleks, namun pada prinsipnya adalah adanya perubahan rencana yang tidak pernah diantisipasi sebelumnya.

(5) melakukan evaluasi output secara berkala. Program dan kegiatan yang dilakukan  seringkali membuat lupa untuk mengevaluasi output. Apakah output tersebut dapat dicapai diakhir tahun, apakah output tersebut perlu ditambah, apakah output tersebut perlu dihilangkan? Evaluasi ini penting karena pada tahun berjalan mungkin akan ada perubahan-perubahan.

Kesimpulannya, kelima langkah di atas merupakan cerminan dari konsep value for money dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran belanja daerah, bagaimana dilakukan assesment mulai dari item input, proses, output, sampai dengan outcome/benefit.

Konsep ini sangat sejalan dengan sistem penganggaran berbasis kinerja (performance budgeting) namun masih belum benar-benar dipahami oleh para pengelola keuangan di sektor publik dan belum diterapkan secara komprehensif dalam proses pelaksanaan penyusunan rencana kerja dan anggaran daerah.

Organisasi yang efektif, harus senantiasa beradaptasi dengan lingkungan ekonomi, sosial, dan politik, dengan perencanaan dan pelaksanaan belanja yang baik, maka lingkungan tersebut dapat dikendalikan, setiap perubahan sistem memerlukan sumber daya yang memadai dan handal dengan kapasitas dan kapabilitas yang mumpuni sebagai responsif atas tantangan di masa mendatang yang terus mengalami perubahan secara dinamis. Maka sikap terbuka dan profesionalisme harus ditanamkan dalam diri setiap pejabat publik karena dalam menjalankan perusahaan rakyat dimana pemegang saham mayoritas adalah rakyat, maka tentu rakyat harus menikmati dan sejahtera secara merata serta berkeadilan sesuai dengan prinsip  value for money dalam pengelolaan anggaran publik. (*)

Tags:

Leave a Reply